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[6]从文本生成历史的视角，对宪法上的监督条款予以类型化的分析，有助于寻觅我国宪制中所蕴含的监督文化之传承。

要使国家法治行稳致远，就不能不严惩腐败。注释: 本文为作者主持的2021年度国家社会科学基金重点项目完善党和国家监督体系研究(21AZD088)的研究成果。

[29]《列宁全集(第12卷)》,人民出版社2017年版,第50页。每一种监督制度都在其各自的监督领域发挥其宪制功能固然重要，但国家监督制度体系的整体宪制功能是否得到充分的施展更为关键。第127条授予监委专责的反腐权力，目的在于惩治各种无视法律的滥权与专断行为，以捍卫法治秩序。第62条规定全国人民代表大会行使的职权之一是监督宪法的实施，第67条规定全国人民代表大会常务委员会行使的职权之一是解释宪法，监督宪法的实施。正是从这个意义上说，本文对宪法上的监督条款所作的类型化分析，实乃探究我国社会主义宪法特性的一项基础性工作。

从国家审计发挥作用的机理看，国家审计具有全面性、专业性、经常性等特点，其监督作用和影响是全方位、全过程和全局性的。总括而言，第127条、第132条和第134条建构了一套覆盖所有人与事的权力制约机制，充分彰显了有权即有责有责要担当失责必追究的社会主义宪法权力观。对于行政能力构成中钱的因素，根据预算法的规定，国家权力机关对财政预算进行审查批准并监督其执行，监督的主要方式是行使有关撤销权。

1998年制定的消防法在第27条中对此作出授权，规定乡镇人民政府可以根据当地经济发展和消防工作的需要，建立专职消防队、义务消防队，承担火灾扑救工作。类似地，行政机关作为可能性的下限，也可能下探到完全无能为力的地步，如果法定的行政目标确实远超政府实际能力，政府根本履行不了这样的职责，在客观理性的视角下，应认为政府的不作为属于应当容忍的范围。本文以此为切入点，从分析法律上的不对称行政任务及其成因入手，重新发现了在评价行政职责的履行时被遗忘的作为可能性，并努力勾勒其体系。未采取相应措施的，仍承担原应承担的责任。

为了保障这些目标和任务的实现，规划通常会用一个专门篇章或者专栏设立一系列重大硬项目，对这些项目的投入及其建设成果的应用，构成了一定时期内行政机关履行相关领域职责的重要硬件保障。[26]其次，官员的认识能力只是影响行政机关认识可能性的因素之一，如决策信息系统、辅助决策技术、专家团队等，也会影响行政机关的认识可能性。

[23]参见陈德敏、谢忠洲：《论行政公益诉讼中不履行法定职责之认定》，《湖南师范大学社会科学学报》2020年第1期，第59页。[30]政府能够将这种职能履行到何种程度，受许多因素影响，具有很大不确定性。四、引入作为可能性之后的履职评价 将作为可能性拉回行政机关履职评价的体系当中，至少要完成对如下三个问题的建构：对作为可能性的合理期待水平、判断作为可能性的依据、不（完全）具备作为可能性时的责任分配。2010年，教育部在回复全国人大代表周洪宇的提案时就曾谈到，如果在全国范围内的学前和义务教育阶段购买校车，政府需要投入3000亿的预算，且一年的运行、维护费用为1500亿元，这4500亿的费用是政府难以承担的。

[74]行政资源不足必然影响履职效果，与此相应，也应降低对行政机关作为可能性的期待。国务院部门的三定规定性质上是党内法规，[54]相应地，地方政府部门的三定规定属于党内规范性文件。谭达宗：《重大行政决策终身责任制的法律责任定位》，《中国行政管理》2016年第8期，第25页以下。例如，王和雄将作为可能性的构成要件归纳为五个方面：被害法益之重大性、危险之迫切性、危险发生之预见可能性、损害结果之回避可能性、规制权限发动之期待可能性。

关于上述责任的认定，国务院调查组相关负责人在答记者问时提到三个区分开来，即把客观上的不可抗力与主观上的不作为区分开来、把能力素质不足与不负责任区分开来、把法规标准缺失与职责任务安全规定不落实区分开来。[75]参见史宇鹏、李新荣：《公共资源与社会信任：以义务教育为例》，《经济研究》2016年第5期，第99页。

不（完全）具备作为可能性，且有上文提及的存在替代性履职方案、有可能紧急调剂其他行政资源、能够预先调节公众预期等若干情形，并采取了相应措施的，应减轻直至免除责任。沈岿：《论可复议的行政不作为》，《华东政法大学学报》2011年第5期，第22页。

杜仪方等：《行政不作为的监督与救济研究》，载上海市行政法制研究所编：《政府法制研究》（内部资料）2017年第9期（总第301期），第32页以下。[40]人们还可以将其视为徐徐图之的长期目标，这种目标是否实现，最多被放在一个较长时间尺度下被温和地评价，比如权力机关的执法检查，或者服务于法律修订的后评估。更多的情况则是，因行政资源匮乏导致资源可及性变差，虽不至于造成行政职责完全无法履行，但会严重影响履职效率。[26]参见林鸿潮：《党政机构融合与行政法的回应》，《当代法学》2019年第4期，第56页。[81]参见林鸿潮：《公共危机管理问责制中的归责原则》，《中国法学》2014年第4期，第284页。而许多地方无力提供合格的校车服务，故事故频发。

那么，这些强人所难的不对称行政任务是如何进入法律的呢？ 第一，有些行政任务属于国家的核心职能，政府履行这些职能的结果攸关其正当性，比如为国民提供基本安全保障。2021年全国人大常委会在对消防法的执法检查中发现，全国仍有907个县（市、区）和开发区尚未组建消防救援站，全国城市消防站缺建40%以上，市政消火栓欠账率近15%。

[53]参见《三定规定制定和实施办法》（2020年9月10日中共中央政治局常委会会议审议批准，2020年11月23日中共中央办公厅发布）第4条、第5条、第22条。古代中国在天人感应天人合一观念的支配下，将自然灾害同统治者的德性与气运相挂钩，将发生天灾看作是对统治者的谴责或者预警。

[62]参见郝铁川：《我国国民经济和社会发展规划具有法律约束力吗？》，《学习与探索》2007年第2期，第100页。但是，稍加推敲即可发现，法律对这些问题的规定大多是高度概括的，有的甚至只象征性地稍加提及。

校车安全形势一度严峻的基本背景是，21世纪以来全国中小学生数量逐步减少，地方政府大规模撤点并校，造成部分中小学生必须依靠校车上下学。只有在面临一些具有复杂性、不确定性或者长远性的行政任务时，才需要通过决策来选择方案。[67] 需要说明的是，上述宪法学者在借鉴刑法上期待可能性一词讨论基本权利的保护水平时，可能有不经意的误用。而实际财力不足又可能反过来使行政组织无法获得合格人员的充实。

[34]参见魏昌东：《刑法立法反向运动中的象征主义倾向及其规避》，《环球法律评论》2018年第6期，第55页。但是，我国立法机关对行政资源的配置并不享有实质上的决定权，目标与能力不匹配的行政任务在我国法律中大量存在。

2020年，国家面向高校应届毕业生计划招录消防干部3000名，实招852名，计划完成率仅26.7%。[11]See B. S. Romzek, Where the Buck Stops: Accountability in Reformed Public Organizations in Patricia, San Francisco: Jossey-Buss,1998, p.197. [12]参见章志远：《司法判决中的行政不作为》，《法学研究》2010年第5期，第20页以下。

一、消失的行政机关作为可能性 行政的可问责性，指的是行政机关就其职责履行状况接受有关主体评价，并在履职不力的情况下以各种形式承担责任的该当性。行政机关则不同，构成其作为能力的各种资源必然是他赋的，而这个他者就是立法机关。

第二，在某些领域，政府一定时期内的治理失败导致其合法性受损，为了重新取信于民、修复合法性，政府会对这个领域的治理许诺一个很高的新目标。在民法上讨论不作为侵权、[9]在刑法上讨论不作为犯都是如此，[10]在行政法上评价政府职责的履行也不应例外。[48]如果将这里的必要条件分拆为行政权力和行政能力的话，那么，权责一致原则基本上揭示了行政可问责性的构造。[52]参见贾圣真：《行政任务视角下的行政组织法学理革新》，《浙江学刊》2019年第1期，第181页。

但是，仔细推敲便可发现，这些讨论要么指向作为义务，要么指向行政目标无法达成这一消极结果的回避可能性，并不真正涉及基于行政能力的作为可能性，最多只触及其中个别枝节问题。把作为可能性作为一个重要维度引入对行政机关履职状况的评价中，应该将其定义在哪一个水平上呢？宪法上有关基本权利保护水平的讨论可以为此提供一些启发，因为两者指向的都是国家对公民所负积极作为义务的履行程度，只是讨论的层面有所不同而已。

如果行政机关穷尽了法律所赋予的手段，即使未能（完全）达成保护特定法益的目的，仍应认为其已经履行了职责。具备作为可能性而不（充分）作为的，应当承担责任。

[32]参见郗文倩：《汉代的罪己诏：文体与文化》，《福建师范大学学报（哲学社会科学版）》2012年第5期，第57页。行政任务与资源的不匹配曾经造成执法行为的极端化扭曲，如暴力执法。